УДК 352.075(479.25) DOI 10.31429/26190567-26-2-6-22
Аннотация. Статья посвящена анализу процессов укрупнения общин как ключевого направления реформы местного самоуправления и децентрализации территориального управления в Армении. На основе институциональных и социологических подходов рассматриваются предпосылки и механизмы реализации реформы, её политико-административные рамки, а также сравнительный контекст с опытом Российской Федерации. Особое внимание уделено восприятию реформ жителями укрупнённых общин Армении. Было реализовано социологическое исследование методом интервью по стандартизированной анкете среди 600 жителей 19 укрупнённых общин в 10 регионах Республики Армения весной 2024 г. Целью исследования было выявление степени осведомленности жителей о реформах, а также проблем, связанных с реализацией реформы. Была реализована 5-ступенчатая кластерная вероятностная выборка. Результаты исследования показали, что отношение населения формируется на пересечении устойчивой территориальной идентичности и ограниченной вовлечённости в процессы управления. Несмотря на высокий интерес к информации о преобразованиях, гражданская активность остаётся низкой, что указывает на преобладание внешнего локуса контроля и слабость каналов участия; позитивно-терпимое отношение к лидерам общин не трансформируется в активное включение жителей в жизнь общины. Делается вывод о том, что успешность институциональных преобразований в сфере местного самоуправления зависит не только от административных решений, но и от укрепления субъектности граждан, развития механизмов участия и формирования внутреннего локуса контроля.
Ключевые слова: укрупнение общин, местное самоуправление, институциональные реформы, гражданское участие, лидерство, Армения, Россия.
Для цитирования: Атанесян А. В., Морозова Е. В., Мхитарян С. А., Заславская М. И. Реформа местного самоуправления в восприятии жителей укрупнённых общин Армении. Южно-российский журнал социальных наук. 2025. Т. 26. № 2. С. 6–22.
Процессы укрупнения общин (или муниципалитетов) представляют собой одну из ключевых реформ в сфере децентрализации и территориального управления, реализуемых в разных странах. Процесс укрупнения общин в Республике Армения был начат в рамках принятой 10 ноября 2011 г. «Концепции укрупнений общин и создания межобщинных объединений», определившей законодательные основы, принципы и критерии укрупнения, а также ожидаемые результаты. Содержание и инструменты реформы проанализированы в ряде экспертных документов 2.
Данные реформы предполагают объединение мелких сельских и городских населенных пунктов в более крупные административные единицы, что обосновывается стремлением повысить эффективность управления, улучшить качество и доступность публичных услуг, а также оптимизировать использование бюджетных ресурсов.
Имеется целый ряд научных подходов к проблеме, акцентирующих как преимущества, так и риски и трудности, связанные с этими трансформациями.
Согласно теории институциональных изменений (Institutional Change) укрупнение следует анализировать через трансформацию формальных институтов: границ, полномочий, схем финансирования, форм участия граждан. По теории нового институционализма такие изменения меняют поведение и взаимодействие граждан и власти, часто снижая уровень локальной демократии (Копотева, 2017).
Согласно теории амальгамации (Municipal Amalgamation) объединение нескольких болыее мелких административных единиц в одну более крупную может повышать эффективность функционирования общины, но может снижать подотчётность и участие. Это особенно проблематично для постсоветских стран, где местные локальные институты слабы и гражданское участие находится на довольно низком уровне, тем самым создается конфликт между эффективностью (экономией размеров) и принципами местной автономии и участия (Erlingsson, Ödalen & Wångmar, 2021).
Практика укрупнения общин в контексте территориального управления подвергается критике и с позиций теории Мак-Дональдизации управления (McDonalditzation of governance), где подчеркивается, что местное самоуправление теряет свою эффективность, превращаясь в профессиональную службу, ориентированную не на граждан, а на исполнительность и вертикаль. Тем самым подчеркивается сдвиг от автономной муниципальной демократии к централизованной бюрократической иерархии (Larichev, Chikhladze, 2019).
Отметим, что сравнение подобных реформ в разных странах весьма продуктивно для выявления структурных закономерностей, различий в институциональной логике реформ, а также в их социально-пространственных последствиях. В статье исследовательский фокус направлен на Армению, однако опыт реализации реформ в Российской Федерации представляет немалый интерес, поскольку позволяют сопоставить различные институциональные подходы к оптимизации территориального управления и оценить их влияние на развитие местных сообществ, механизмы участия граждан и эффективность реализации государственной политики на местах.
Примечательно, что в Армении и России используются разные формулировки для обозначения схожих процессов территориального преобразования: если в Армении речь идет об «укрупнении общин», то в российском контексте чаще применяется термин «реформа местного самоуправления». Эта семантическая разница сама по себе представляет интерес и может отражать различия в акцентах национальной политики или подходах к легитимации реформ.
Внесение поправок в Конституцию РФ в 2020 г. дало старт реформе местного самоуправления. Изначально планировалось осуществить объединение двух или более (как правило, сельских) поселений в единое, более крупное, а также ликвидировать поселенческий уровень местного самоуправления. Поскольку субъекты РФ не выразили единого согласия по предлагаемым изменениям, доработка законопроекта продолжалась до начала 2025 г. Федеральный закон от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» 3 оставил за субъектами Федерации право самим определять конфигурацию системы местного самоуправления в регионе. Появились исследования, обобщающие первый опыт реформирования местного самоуправления в различных регионах (Сираждинов, 2024; Дугарова, Родионова, Мункуева, 2022; Шамсутдинова, 2022).
Таким образом, тема затрагивает широкий круг междисциплинарных вопросов — от региональной политики и социологии пространства до управления человеческими и социальными ресурсами в новых административных конфигурациях.
Концептуальная рамка анализа была задана теорией публичной политики Ю. Хабермаса и теориями управления социальными и политическими изменениями, прежде всего концепцией П. Штомпки. Хабермас полагал, что ядро гражданского общества (а местное самоуправление — одна из «несущих конструкций» гражданского общества) «формируется негосударственными и неэкономическими, основанными на добровольных началах объединениями и ассоциациями, которые связывают все коммуникационные структуры публичного пространства в понятие общества. Таким образом, ядро гражданского общества формирует ассоциативное пространство, которое институционализирует в рамках организованного публичного пространства обсуждения, целью которых является решение проблем, связанных с общим интересом» (Хабермас, 2016).
Теоретическое осмысление проблем управления политическими изменениями, существующих барьеров, мотивационных факторов сопротивления изменениям представлено в фундаментальной книге П. Штомпки и ряде его статей (Штомпка, 1996). «Существуют глубокие различия между управлением бизнес-процессами и управлением изменениями в политике — в целях, культурах, контекстах, и мы не можем их игнорировать» (Морозова, 2009). Ф. Острофф предложил обозначить стратегию использования опыта бизнес-менеджмента в сфере публичного управления как adopting and adapting (Ostroff, 2006). Он видит кардинальные отличия прежде всего в том, что выдвижение политических лидеров чаще всего происходит не по их приверженности идеям изменений, а по принципу команды или политических связей. Среди прочих факторов указаны трудноразрешимое противоречие между иерархией и потребностью в критике, жесткость правил относительно процедур, кадров и бюджетирования. «Наконец, в политике, как ни в одной другой сфере, проявляется «эффект аквариума»: каждая инициатива всегда находит тех, кто её не одобряет. Именно поэтому так опасна недооценка мотивационной составляющей в управлении изменениями. Пассивное сопротивление могут подпитывать такие факторы, как низкий уровень компетентности, противоречивость информации, игнорирование лидерами вопросов, поднимаемых людьми. Каждая неудачная попытка изменений усугубляет ситуацию, а “шрамы” прошлых неудач включают защитные механизмы» (Морозова, 2009).
Рассматривая опыт реформирования местного самоуправления за рубежом, А. В. Одинцова обращается к концепту общественного локального интереса и полагает, что развитие институциональных механизмов выражения данного интереса стало основным направлением стратегий пространственного развития в переводых странах: «Все это изменило само понятие территории. Если раньше она выступала в качестве абстрактного пространства и объекта исключительно государственного воздействия (регулирования), то сегодня она все больше превращается в активную институциональную единицу, имеющую свой собственный потенциал развития, используемый для реализации местного общественного интереса… Речь идет о качественном изменении роли и места территориального (регионального и локального) фактора в источниках современного социально-экономического развития» (Одинцова, 2020: 111).
Опыт зарубежных реформ показал, что исключительное значение имеют партисипативные практики: «степень и механизмы участия всех так называемых стейкхолдеров (как физических, так и юридических лиц, заинтересованных и причастных к локальному развитию) становятся предпосылкой эффективного пространственного развития, перехода к стратегическому планированию, требующему вовлечения большого числа субъектов в процесс их разработки и реализации» (Одинцова, 2020: 112–113).
Э. Маркварт 4 пишет о том, что в зарубежных исследованиях об оценке территориальных реформ, как правило, не используется термин «эффективность»; в большинстве случаев авторы предпочитают говорить о «воздействии», «последствиях», «эффектах» подобных преобразований (Swianiewicz, Gendzwill, & Zardi, 2017; Chatry, Hulbert, 2017; Baldersheim, 2017). Разделяя этот подход, автор утверждает, что «далеко не все аспекты местного самоуправления (и, как следствие, территориальных реформ) поддаются денежной оценке; многие действия (или бездействие) вовсе не имеют денежного эквивалента (например, идентификация жителей с местом и желание остаться жить и активно участвовать в решении общих дел на своей “малой родине”), другие — могут быть “монетизированы” лишь опосредованно, на основании косвенных затрат и опосредованных выгод и с учетом множества “привходящих” обстоятельств (ускорение или замедление определенных процедур, вовлечение жителей в принятие тех или иных решений и т. п.). В этой связи нам кажется более уместным использовать термин “эффекты” или близкий к нему — “последствия” (Маркварт, 2018).
Э. Маркварт предложил модель оценки эффектов территориальных реформ, которая включает следующие параметры: экономические эффекты (или экономическая эффективность), управленческие эффекты (так называемая административная эффективность) и партиципативность (вовлеченность жителей). Автор полагает, что эффекты вовлеченности жителей можно оценивать по степени влияния жителей на политику и управление на местном уровне через формы прямой и представительной демократии, участие населения в предоставлении муниципальных услуг и сформированности локальной идентичности. Оценивая уже имеющийся опыт укрупнения муниципалитетов в зарубежных странах, эксперты отмечают, что «в большинстве изученных кейсов наблюдались позитивные управленческие эффекты (в первую очередь повышение профессионализма и специализации муниципальных служащих; в то же время доступность услуг — там, где она измерялась в рамках данного параметра, — как правило, не повышалась, а нередко и снижалась). Применительно к экономическим эффектам… позитивных изменений не наблюдалось (преимущественно “нулевой” эффект). Партиципативный же эффект практически повсеместно оказывался отрицательным» (Маркварт, Францке, 2017).
В состав Советской Армении (Армянской Советской Социалистической Республики) входило 37 районов (административных единиц) на момент наиболее устойчивого административного деления, принятого в 1930-х г. и сохранявшегося с некоторыми изменениями вплоть до распада СССР в 1991 г. Эти районы были частью административной системы, включавшей также 1 город республиканского подчинения — Ереван, который не входил ни в один район и имел особый статус (Армянская ССР, 1949; Арутюнян, 1980). После распада СССР и возникновения независимых республик большая часть районов Республики Армении сохранила названия, поменяв статус района на регионы (марзы) и общины. Согласно Закону Республики Армения «Об административно-территориальном делении Республики Армения» от 07.11.1995, административно-территориальные единицы Республики Армения включают области, общины, имеющий статус области (в дальнейшем — укрупненной общины) город Ереван и его квартальные общины. Община может включать один и более населенный пункт, а квартальные общины города Еревана — также отдельные кварталы. В областях и городе Ереване осуществляется государственное управление, а в общинах — местное самоуправление 5.
Подобные реформы по разделению бывших районов на большое количество более мелких административных единиц осуществлялись во многих постсоветских республиках и были вызваны прежде всего демократическими преобразованиями: советская политико-административная система, подвергавшаяся жесткой и не всегда обоснованной критике, начиная с эпохи горбачевской гласности, воспринималась как недемократичная, тогда как выделение в системе управления большого количества органов местного самоуправления считалось демократическим преобразованием, позволявшим органам местного самоуправления принимать решения, исходя из интересов жителей административных единиц, в случае с Арменией — городских и сельских общин, а не центральной власти.
В период существования СССР местными органами государственной власти выступали местные советы народных депутатов (МСНД). Так, в соответствии с Основным законом РСФСР (ст. 85), все советы — от Верховного до сельского — образовывали единую систему государственной власти, в рамках которой деятельность нижестоящих советов направлялась и контролировалась вышестоящими 6. В постсоветское время ситуация изменилась: органы местного самоуправления (ОМСУ) больше не входят в систему государственной власти. С формальной точки зрения они представляют собой отдельный уровень публичной (общественной) власти и управления. Современное устройство МСУ основано на концепции «свободной общины», в отличие от советского периода, когда преобладала государственная теория местного самоуправления. В результате в советскую эпоху местные (городские и районные) советы при решении вопросов местного значения прежде всего ориентировались на интересы государства и лишь затем — на потребности населения соответствующей территории. В политико-административной системе постсоветских республик акцент делается на том, что органы местного самоуправления решают такие вопросы, исходя из интересов местных жителей (Мухаметов, 2019).
В соответствии с логикой демократических преобразований, фактически направленных на децентрализацию государственной власти, в Армении было создано 10 административных марзов, которые были разделены на 866 деревенских и 49 городских общин 7. Согласно Закону Республики Армения о местном самоуправлении (от 07.05.2002 г.), принципами местного самоуправления являются: 1) общая компетенция — право на осуществление любой деятельности, затрагивающей муниципальные интересы, если законом не предусмотрено иное; 2) самостоятельность и персональная ответственность при осуществлении местного самоуправления; 3) соответствие полномочий, отведенных законом муниципалитетам, и финансовых средств, необходимых для их осуществления; 4) передача муниципалитетам полномочий государственных органов, если эти полномочия могут быть осуществлены в муниципалитете более эффективно, с обязательным обеспечением финансовыми средствами, необходимыми по закону для их осуществления; 5) защита прав, законных интересов и собственности муниципалитета в установленном законом порядке; 6) поддержка слабых в финансовом отношении муниципалитетов путем финансового выравнивания; 7) формирование с другими муниципалитетами в установленном законом порядке межмуниципальных объединений в целях совместного решения отдельных задач; 8) подотчетность перед жителями муниципалитета; 9) гласность и прозрачность деятельности органов местного самоуправления 8.
Однако через некоторое время такая система продемонстрировала ряд недостатков, прежде всего бюрократизацию местного самоуправления: Армения — небольшая страна с населением примерно в 3 млн чел., и разделение небольшой территории на примерно 900 самоуправляемых общин привело к тому, что во многих сельских общинах с населением в 300–500 чел. появились главы общин со своими заместителями (Газелян, 2014), а это еще и трата административного ресурса.
В функциональном плане небольшие общины не всегда справлялись с решением своих проблем и полагались на помощь соседних общин, поэтому в конечном счете получалось, что общины не самостоятельны и взаимозависимы.
Выборы руководителей общин могли привести к излишней политизации общества в целом: после обретения независимости периодически стали проводиться выборы президента, парламентариев, а также выборы в органы местного самоуправления. На начальном этапе явка граждан и их мотивированность демократическими преобразованиями и верой в построение собственного государства через демократические процедуры была крайне высокой, однако со временем на смену вере в демократию и позитивному настрою пришли разочарованность результатами выборов, массовое применение предвыборных, не всегда законных технологий и снижение явки избирателей и их участия. Выборов стало слишком много, и их результатам стали меньше доверять (Атанесян, 2005).
Большое количество общин могло привести к излишней политизации жизни и быта сельских жителей, привыкших за советское время к коллективной деятельности, к общим задачам, а на уровне традиционного уклада — к взаимопомощи, неформальным взаимоотношениям в качестве одной общей семьи. Необходимость избирать глав местного самоуправления привела к тому, что одни семьи стали выдвигаться на управленческие должности, а затем предоставлять себе и своим родственникам привилегии, в частности, в период приватизации общинных земель, тем самым создавая конфликтные ситуации и чувство несправедливости среди односельчан. Кроме того, сама избирательная процедура и предшествующие выборам в органы местного самоуправления переговоры отвлекали от сельских работ, превращая сельских жителей из коллективных тружеников в частников и конкурентов.
Оказалось, что критика советской административной системы была не всегда справедливой, а органы местного самоуправления советской эпохи обладали относительной свободой, позволявшей синхронизировать решение проблем на местах с задачами республиканского и общегосударственного значения. В соответствии с принципом демократического централизма (Бондарь, 2016) вопросы местного значения в административных единицах союзных республик решались на уровне поселковых, сельских и районных Советов народных депутатов с учётом как государственных интересов, так и потребностей населения, проживающего на соответствующей территории.
Это касалось таких сфер, как планирование, бюджетно-финансовая деятельность, сельское хозяйство, землепользование, водные и лесные ресурсы, недропользование, охрана окружающей среды, промышленность, строительство, транспорт, связь и другие области. На разных этапах развития эти Советы действовали в рамках общей системы социалистического народовластия, объединяя элементы прямой демократии, участие общественных объединений и инициативных граждан. Хотя Советы входили в единую государственную систему управления, они не назначались сверху и не были органами центральной власти. Избираясь непосредственно населением, они несли перед ним ответственность, а граждане активно участвовали в повседневной деятельности местных Советов (Бурмистрова, Микерин, 2024).
Ошибочная, излишне (умышленно) негативно-критичная интерпретация принципов демократического централизма в деятельности органов местного управления в составе советских республик привела к децентрализации власти и ее ослаблению. Подобно тому, как всеобщая приватизация начала 1990-х гг. могла в конечном счете привести к лишению государства не только государственной собственности, но и инструментов воздействия на частный бизнес, соответственно, привести к отсутствию государственной экономической политики, децентрализацим власти, к распаду государства на огромное количество самостоятельных и нередко номинальных единиц, не способных решать своими силами даже такие вопросы, как строительство школы, организация общественного транспорта между общинами и центром, и т. п.
На смену децентрализации пришла тенденция централизации власти на местах через укрупнение общин. С 2015 г. в Армении было проведено пять этапов укрупнения общин, этап из которых продолжается по сей день. В ходе этих реформ общее количество общин сократилось с 908 до 79 за счёт их объединения. Наиболее масштабным стал этап реформы, реализованный в 2021 г., когда 401 община была консолидирована в 36 новых, укрупнённых общин 9. Планируется дальнейшее укрупнение общин. Сейчас число укрупнённых общин в Армении составляет 71.
Существует мнение, что дальнейшее объединение общин может привести к восстановлению политико-административной структуры советской Армении 10, т. е. опыт децентрализации власти через создание большого количества общин, управляемых избираемыми на местах и автономными органами местного самоуправления, можно считать ошибочным.
Г. К. Мартиросян и А. А. Аветян полагают, что основной причиной реформы стало неравномерное региональное развитие. Авторы отмечают, что реформа имеет неоднозначные результаты. К положительным (реальным или потенциальным) ученые относят сокращение административных расходов, объединение человеческих ресурсов, централизацию системы оказания услуг и улучшение финансового состояния общин. В то же время выявились такие негативные последствия реформы, как безработица высвобождаемых муниципальных служащих, затруднение с получением услуг для жителей маленьких или отдаленных общин, этническая и культурная несовместимость объединенных общин. «Применение одинаковых методов решения этих проблем может привести к обратному эффекту и нежелательным результатам» (Мартиросян, Аветян, 2017).
Процессы и результаты реформы в отдельных укрупненных общинах, особенности реформы в пограничных общинах и сельских общинах, проблемы межобщинной кооперации и другие вопросы (Мартиросян, Базинян, Асатрянц, Дрмеян, 2021) стали предметом междисциплинарного научного анализа армянских ученых. Однако вопросы восприятия реформы территориальной организации местного самоуправления и ее результатов, партисипативные эффекты пока остаются лакуной предметного поля изучения локальных социально-политических процессов.
Одним из преимуществ процесса укрупнения общин, на котором регулярно акцентировали внимание представители власти, было обещание обеспечить транспортную доступность населённых пунктов к центрам общин и областей после их объединения. Тем не менее для сотен населённых пунктов эта проблема остаётся актуальной и не получила должного решения. Обеспечение пассажирских перевозок было передано частным компаниям, которые во многих случаях отказываются обслуживать нерентабельные маршруты. В результате тысячи людей по-прежнему остаются без доступа к общественному транспорту и изолированы от крупных населённых центров 11. Возможно, укрупнение общин будет лишь отчасти обоснованным, примерно так же, как и предшествовавшее ему создание большого количества общин.
Чтобы выяснить позиции жителей по поводу реформ в укрупненных общинах, весной 2024 г. были проведены интервью по стандартизированной анкете среди 600 жителей 19 укрупнённых общин в 10 регионах Республики Армения. Целью исследования было выявление степени осведомленности жителей о реформах, а также определение проблем, связанных с реализацией реформы. Была реализована 5-ступенчатая кластерная случайная выборка. Объём выборки был рассчитан для доверительной вероятности 0,95, погрешности 0,05 и дизайн-эффекта, равного 1,5.
По результатам исследования заинтересованность жителей в получении информации по рассматриваемым вопросам можно назвать высокой: 68,3% опрошенных проявляют инициативу в получении информации об изменениях в населенном пункте из различных источников.
Однако несмотря на важность информированности, в целом только 47% респондентов готовы тратить время на поиск информации о происходящих изменениях.
Ввиду заинтересованности более 75% респондентов в урегулировании имеющихся проблем, желание быть в курсе территориальных изменений можно считать логичным. Респонденты предлагали создать возможности для озвучивания проблем и предложений и организовывать встречи представителей центральной и местной власти с жителями.
Несмотря на заинтересованность большинства респондентов в получении информации, 69,4% из них сами такими источниками не служат и не вовлекают других людей в процессы, происходящие в этой сфере. Более того, 20,3% респондентов, независимо от финансовых возможностей, не готовы вкладывать средства в развитие населенного пункта. Это естественная ситуация, когда среднемесячный доход домохозяйства для 69,9% опрошенных не превышает 200 тыс. драм (~$ 500), а семейный бюджет почти половины из них, 31,5%, не превышает 100 тыс. драм (~$ 250).
66,9% респондентов представляют проблемы своей среды обитания. Из них 64,3% по возможности готовы участвовать во внедрении изменений и принятии решений по месту жительства.
Если попытаться обобщить подходы респондентов к изменениям, происходящим в рассматриваемой сфере, то по результатам опроса их в основном интересуют территориальные изменения, у них есть определенное желание быть участником этих изменений, но их основная позиция ограничивается ролью пассивного наблюдателя, хотя в незначительном количестве некоторые из них готовы иногда (в определенной среде и при определенных обстоятельствах) обсуждать и озвучивать эти изменения.
Изменения в населенных пунктах, вызванные укрупнением общин, влияют на восприятие жителей, поэтому интересно узнать их мнение о влиянии этих изменений. По мнению менее трети опрошенных, изменения оказали в основном положительное влияние на жителей населенного пункта, а 27,8% считают, что оказали негативное влияние.
С точки зрения важности роли лидеров общин рассмотрим отношение к ним респондентов (табл. 1).
Согласно результатам исследования, отношения между руководителями общины и жителями являются прямыми и постоянными как в решении проблем общины, так и в их видении развития поселения. Можно сделать вывод о том, что в глазах респондентов влияние изменений в общинах не связывается однозначно с фактором лидерства, учитывая также неоднозначность оценок респондентов влияния изменений на развитие общин.
Об этом выводе свидетельствует и фактор доверия к руководителю общины и мэру, когда абсолютное большинство опрошенных, 72,5%, доверяют руководству общины:
– Руководители не злоупотребляют своим служебным положением в личных целях — 80,0% согласны;
– Руководители открыты к общению с общественностью через информационные источники — 67,1% согласны;
– Руководители обеспечивают прозрачность информации о занятости на высоком уровне — 62,4% согласны;
– Руководители подотчетны обществу — 65,3% согласны;
– Руководители информируют население о своей деятельности — 68,7% согласны;
– Руководители вовлекают жителей в процесс принятия решений — 61,0% согласны.
Кроме того, 64,5% респондентов в основном считают, что все жители населенного пункта вовлечены в процесс принятия решений и действий.
Возможно, перечисленные выше факторы повлияли на оценку респондентами работы лидера общины, когда 74,5% из них в основном удовлетворены, в то время как недовольных — 25,5%. В основном удовлетворены работой 77,3% респондентов и в основном не удовлетворены работой — 22,7%.
Попробуем разобраться в подходах, которые могут стать катализатором реформ и особого отношения к населенному пункту (см. табл. 2).
Из табл. 2 видно, что все перечисленные факторы важны и поддерживают положительное отношение респондентов к жителям и месту проживания.
Тем не менее 66,3% респондентов в целом удовлетворены работой, проделанной политиками по развитию общин, 70,9% понимают цель изменений в общине, 69,6% респондентов часто общаются со своими знакомыми по поводу изменениях в населенном пункте, 60,9% считают, что общественность информирована о проводимых работах теми, кто проводит работы по благоустройству.
Кроме того, 70,3% опрошенных в целом считают достоверной полученную информацию о работе по благоустройству в общине, в то время как остальные 29,7% не верят в достоверность этой информации.
В целом они готовы не только проявлять интерес к реформам, обмениваться информацией о них, обсуждать, анализировать, но и выражать определенную готовность стать участником этих реформ.
Результаты проведённого исследования позволяют утверждать, что восприятие реформы местного самоуправления жителями укрупнённых общин Армении формируется в условиях сложного соотношения устойчивой территориальной идентичности, повышенного интереса к информации о происходящих изменениях и ограниченной вовлечённости в процессы управления на местах. Несмотря на эмоциональную привязанность к месту проживания и стремление быть информированными, жители проявляют низкую гражданскую активность и склонны воспринимать изменения как внешне управляемые, что указывает на доминирование внешнего локуса контроля.
Такой тип восприятия реформы может объясняться как историко-культурными особенностями взаимодействия власти и населения, так и отсутствием устойчивых каналов включённости граждан в принятие решений. Отношение к лидерам общин в целом прохладно-позитивное, что свидетельствует скорее о терпимости, чем об активной поддержке, и не перерастает в мотивацию к личному участию в делах общины или вложению ресурсов в её благоустройство.
Таким образом, ключевой задачей успешной реализации реформы местного самоуправления становится не только институциональная перестройка, но и работа с установками населения, направленная на укрепление субъектности жителей, формирование внутреннего локуса контроля и развитие механизмов реального участия на местном уровне.
Армянская ССР (например, 1949, 1965, 1981). Административно-территориальное деление. Издание Верховного Совета Армянской ССР. Ереван: Айпетрат.
Арутюнян, Ю. В. и др. (1980). История армянского народа, т. VI. Армения в советский период. Ереван: Изд-во АН АрмССР.
Атанесян, А. (2005). Парадоксы демократии и тенденции демократизации в странах Центральной Азии и Южного Кавказа. Центральная Азия и Кавказ, 6, 13–23.
Большая Советская Энциклопедия (1969–1978). 3-е издание. Москва: Советская энциклопедия.
Бондарь, В. А. (2016). Демократический централизм и партийное строительство РКП(б) в 1917–1922 гг.: между централизацией и демократией. В 1917 год в России: социалистическая идея, революционная мифология и практика: сборник научных трудов (с. 129–137). Екатеринбург: Издательство Уральского университета.
Бурмистрова, Ю. Ю., Микерин, А. А. (2024). Местное самоуправление периода Советского государства: историко-правовой аспект. Вестник Казанского юридического института МВД России, 15(3), 17–25. DOI: 10.37973/VESTNIKKUI-2024-57-2
Газелян, Л. (2014, 24 июня). Укрупнение общин с пересечённым рельефом. Голос Армении. Режим доступа https://www.golosarmenii.am/article/24100/ukrupnenie-obshhin-s-peresechennym-relefom
Копотева, И. В. (2017). Теоретические подходы к исследованию реформы местного самоуправления в России. Российский журнал крестьянских исследований, 2(4), 31–55.
Маркварт, Э. (2018). Методические подходы к оценке необходимости и возможных последствий территориальных реформ местного самоуправления. В Местное самоуправление перед лицом современных вызовов: материалы III Всероссийской научно-практической конференции с международным участием 9 ноября 2018 года (с. 177). Владимир: Владимирский филиал РАНХиГС.
Маркварт, Э., Францке, Й. (2017). Территориальное реформирование местного самоуправления в Германии и России на современном этапе. Пространственная экономика, 3, 40–61.
Мартиросян, Г. К., Аветян, А. А. (2017). Укрупнение муниципальных образований как способ сбалансирования развития регионов. В Экономика знаний в России: от генерации знаний и инноваций к когнитивной индустриализации: материалы IX Международной научно-практической конференции (c. 232–238) Краснодар: Кубанский государственный университет.
Морозова, Е. В. (2010). Управление изменениями как проблема политического менеджмента. Полис: Политические исследования, 2, 122–127.
Мухаметов, Р. С. (2019). «Советская» система местного самоуправления в России и её особенности. Муниципалитет: экономика и управление, 2(27), 114–123.
Одинцова, А. В. (2020). Общественный локальный интерес как фактор современного пространственного развития. ВТЭ, 1, 106–118.
Сираждинов, Р. Ж. (2024). Анализ изменений полномочий органов местного самоуправления в России в рамках проводимой реформы системы местного самоуправления. Муниципальная академия, 2, 556–561. DOI: 10.52176/2304831X_2024_02_556
Шамсутдинова, Д. В. (2022). Тенденции дальнейшего развития местного самоуправления на примере Республики Татарстан. Ученые записки Казанского юридического института МВД России, 7(2), 117–121.
Штомпка, П. (1996). Социология социальных изменений. Москва: Аспект Пресс.
Штомпка, П. (2001). Социальное изменение как травма. Социологические исследования, 1, 6–16.
Baldersheim, H. (2017). Reflections on 25 years of Local Government Reforms in Europe. Retrieved from https://www.duo.uio.no/handle/10852/43894
Chatry, I., Hulbert, C. (2017). Multi-level Governance Reforms. Overview of OECD Country Experiences. OECD. Retrieved from http://www.oecd.org/publications/multi-level-governance-reforms-9789264272866-en.htm
Erlingsson, G. O., Ödalen, J., Wångmar, E. (2021). How Coerced Municipal Amalgamations Thwart the Values of Local Self-Government. Urban Affairs Review. DOI: 10.1177/1078087420921458
Kuhlmann, S., Seyfried, M., Siegel, J. (2017). Wirkungen von Gebietsreformen… Stand der Forschungen und Empfehlungen für das Land Brandenburg. Gutachten — Potsdam. Retrieved from https://www.uni-potsdam.de/fileadmin01/projects/ls-kuhlmann/Gutachten/Gutachten-11-06-17.pdf
Larichev, A. A., Chikhladze, L. T. (2019). Mend or end: theoretical and regulatory framework of Russia’s local government evolution. Lex Localis, 17(4), 1013–1031.
Ostroff, F. (2006). Change Management in Government. Harvard Business Review. Retrieved from https://hbr.org/2006/05/change-management-in-government
Sahakyan, V., Atanesyan, A. (2006). Democratization in Armenia: Some Trends of Political Culture and Behavior. Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization, 14(3), 347–354. DOI: 10.1080/10758200600787692
Swianiewicz, P., Gendzwill, A., Zardi, A. (2017). Territorial Reforms in Europe: Does Size Matter? Territorial Amalgamation Toolkit. Partnership for good Europe. Retrieved from https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16
Статья поступила в редакцию 15.04.2025
Статья принята к публикации 30.05.2025
Acknowledgement. The research was supported by the internal grant of Yerevan State University within the research project “Socio-spatial practices of territorial management in the enlarged communities of Armenia.”
Abstract. This article examines the processes of community enlargement as a key dimension of local government reform and the decentralization of territorial governance in Armenia. Drawing on institutional and sociological approaches, it explores the prerequisites and mechanisms of reform implementation, its political and administrative frameworks, as well as a comparative perspective with the experience of the Russian Federation. Particular attention is given to the perceptions of the reform among residents of Armenia’s enlarged communities. A sociological survey was conducted in the spring of 2024 among 600 residents of 19 enlarged communities across 10 regions of the Republic of Armenia, using a standardized questionnaire and structured interviews. The aim of the study was to assess residents’ awareness of the reform, along with the challenges linked to its implementation and its implications for community life. To ensure data reliability and representativeness, a five-stage cluster probability sampling method was employed. The findings demonstrate that public attitudes are shaped by the intersection of strong territorial identity and limited involvement in governance processes. Although residents show considerable interest in reform-related information, civic engagement remains low, indicating an external locus of control and weak participatory channels. Positive yet tolerant attitudes toward community leaders fail to translate into active participation. The study concludes that the success of institutional reforms in local governance depends not only on administrative decisions but also on strengthening citizen agency, expanding participatory practices, and cultivating an internal locus of control as the basis for sustainable community development.
Keywords: community enlargement, local self-government, institutional reforms, civic participation, leadership, Armenia, Russia.
For citation: Atanesyan A. V., Morozova E. V., Mkhitaryan S. A., Zaslavskaya M. I. Local Self-Government Reform in the Perceptions of Residents of Armenia’s Enlarged Communities. South-Russian Journal of Social Sciences. 2025. Vol. 26. No. 2. Pp. 6–22.
Armenian SSR (for example, 1949, 1965, 1981). Administrative-Territorial Division [Armyanskaya SSR. Administrativno-territorial’noe delenie]. Publication of the Supreme Soviet of the Armenian SSR [Izdanie Verkhovnogo Soveta Armyanskoy SSR]. Yerevan: Aipetrat.
Arutyunyan, Yu. V. et al. (1980). Istoriya armyanskogo naroda, t. VI. Armeniya v sovetskiy period [History of the Armenian People, Vol. VI. Armenia in the Soviet Period]. Yerevan: Izd-vo AN ArmSSR.
Atanesyan, A. (2005). Paradoksy demokratii i tendentsii demokratizatsii v stranakh Tsentral’noy Azii i Yuzhnogo Kavkaza [Paradoxes of Democracy and Democratization Trends in Central Asia and the South Caucasus]. Tsentral’naya Aziya i Kavkaz [Central Asia and the Caucasus], 6, 13–23.
Baldersheim, H. (2017). Reflections on 25 years of Local Government Reforms in Europe. Retrieved from https://www.duo.uio.no/handle/10852/43894
Bondar’, V. A. (2016). Demokraticheskiy tsentralizm i partiynoe stroitel’stvo RKP(b) v 1917–1922 gg.: mezhdu tsentralizatsiey i demokratiey [Democratic Centralism and Party Building of the RCP(b) in 1917–1922: Between Centralization and Democracy]. In 1917 god v Rossii: sotsialisticheskaya ideya, revolyutsionnaya mifologiya i praktika: sbornik nauchnykh trudov [1917 in Russia: The Socialist Idea, Revolutionary Mythology and Practice: Collection of Scientific Works] (pp. 129–137). Yekaterinburg: Izdatel’stvo Uralskogo universiteta.
Burmistrova, Yu. Yu., Mikherin, A. A. (2024). Mestnoe samoupravlenie perioda Sovetskogo gosudarstva: istoriko-pravovoy aspekt [Local Self-Government during the Soviet State: Historical and Legal Aspect]. Vestnik Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii [Bulletin of the Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 15(3), 17–25. DOI: 10.37973/VESTNIKKUI-2024-57-2
Chatry, I., Hulbert, C. (2017). Multi-level Governance Reforms. Overview of OECD Country Experiences. OECD. Retrieved from http://www.oecd.org/publications/multi-level-governance-reforms-9789264272866-en.htm
Erlingsson, G. O., Ödalen, J., Wångmar, E. (2021). How Coerced Municipal Amalgamations Thwart the Values of Local Self-Government. Urban Affairs Review. DOI: 10.1177/1078087420921458
Gazelyan, L. (2014, June 24). Ukrupnenie obshchin s peresechennym relefom [Consolidation of Communities with Difficult Terrain]. Golos Armenii [Voice of Armenia]. Retrieved from https://www.golosarmenii.am/article/24100/ukrupnenie-obshhin-s-peresechennym-relefom
Great Soviet Encyclopedia (1969–1978). 3rd edition [Bol’shaya Sovetskaya Entsiklopediya (1969–1978). 3-e izdanie]. Moskva: Sovetskaya ehntsiklopediya
Kopoteva, I. V. (2017). Teoreticheskie podkhody k issledovaniyu reformy mestnogo samoupravleniya v Rossii [Theoretical Approaches to the Study of Local Government Reform in Russia]. Rossiyskiy zhurnal krest’yanskikh issledovaniy [Russian Journal of Peasant Studies], 2(4), 31–55.
Kuhlmann, S., Seyfried, M., Siegel, J. (2017). Wirkungen von Gebietsreformen… Stand der Forschungen und Empfehlungen für das Land Brandenburg. Gutachten. Retrieved from https://www.uni-potsdam.de/fileadmin01/projects/ls-kuhlmann/Gutachten/Gutachten-11-06-17.pdf
Larichev, A. A., Chikhladze, L. T. (2019). Mend or End: Theoretical and Regulatory Framework of Russia’s Local Government Evolution. Lex Localis, 17(4), 1013–1031.
Marquart, E. (2018). Metodicheskie podkhody k otsenke neobkhodimosti i vozmozhnykh posledstviy territorial’nykh reform mestnogo samoupravleniya [Methodological Approaches to Assessing the Need and Possible Consequences of Territorial Reforms of Local Self-Government]. In Mestnoe samoupravlenie pered litsom sovremennykh vyzovov: materialy III Vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konferentsii s mezhdunarodnym uchastiem 9 noyabrya 2018 goda [Local Self-Government Facing Modern Challenges: Proceedings of the III All-Russian Scientific-Practical Conference with International Participation, November 9, 2018] (p. 177). Vladimir: Vladimirskii filial RANKhIGS.
Marquart, E., Frantske, J. (2017). Territorial’noe reformirovanie mestnogo samoupravleniya v Germanii i Rossii na sovremennom etape [Territorial Reform of Local Self-Government in Germany and Russia at the Present Stage]. Prostranstvennaya ekonomika [Spatial Economics], 3, 40–61.
Martirosyan, G. K., Avetyan, A. A. (2017). Ukrupnenie munitsipal’nykh obrazovaniy kak sposob sbalansirovaniya razvitiya regionov [Consolidation of Municipalities as a Means of Balanced Regional Development]. In Ekonomika znaniy v Rossii: ot generatsii znaniy i innovatsiy k kognitivnoy industrializatsii: materialy IX Mezhdunarodnoy nauchno-prakticheskoy konferentsii, 6–8 oktyabrya 2017 g. [Knowledge Economy in Russia: From Knowledge Generation and Innovation to Cognitive Industrialization: Proceedings of the IX International Scientific-Practical Conference, October 6–8, 2017] (pp. 232–238). Krasnodar: Kubanskii gosudarstvennyi universitet.
Morozova, E. V. (2010). Upravlenie izmeneniyami kak problema politicheskogo menedzhmenta. [Control of Changes as a Problem of Political Management]. Polis. Politicheskaya nauka [Polis. Political Studies], 2, 122–127.
Mukhametov, R. S. (2019). “Sovetskaya” sistema mestnogo samoupravleniya v Rossii i yeye osobennosti [The “Soviet” System of Local Self-Government in Russia and Its Features]. Munitsipalitet: ekonomika i upravlenie [Municipality: Economy and Management], 2(27), 114–123
Odintsova, A. V. (2020). Obshchestvennyy lokal’nyy interes kak faktor sovremennogo prostranstvennogo razvitiya [Public Local Interest as a Factor of Modern Spatial Development]. VTE, 1, 106–118
Ostroff, F. (2006). Change Management in Government. Harvard Business Review. Retrieved from https://hbr.org/2006/05/change-management-in-government
Sahakyan, V., Atanesyan, A. (2006). Democratization in Armenia: Some Trends of Political Culture and Behavior. Demokratizatsiya: The Journal of Post-Soviet Democratization, 14(3), 347–354. DOI: 10.1080/10758200600787692
Sirazhdinov, R. Zh. (2024). Analiz izmeneniy polnomochiy organov mestnogo samoupravleniya v Rossii v ramkakh provodimoy reformy sistemy mestnogo samoupravleniya [Analysis of Changes in the Powers of Local Governments in Russia within the Ongoing Reform]. Munitsipal’naya akademiya [Municipal Academy], 2, 556–561. DOI: 10.52176/2304831X_2024_02_556
Swianiewicz, P., Gendzwill, A., Zardi, A. (2017). Territorial Reforms in Europe: Does Size Matter? Territorial Amalgamation Toolkit. Partnership for Good Europe. Retrieved from https://rm.coe.int/territorial-reforms-in-europe-does-size-matter-territorial-amalgamatio/168076cf16
Shamsutdinova, D. V. (2022). Tendentsii dal’neyshego razvitiya mestnogo samoupravleniya na primere Respubliki Tatarstan [Trends in the Further Development of Local Self-Government: The Case of the Republic of Tatarstan]. Uchenye zapiski Kazanskogo yuridicheskogo instituta MVD Rossii [Scientific Notes of the Kazan Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia], 7(2), 117–121.
Sztompka, P. (1996). Sotsiologiya sotsial’nykh izmeneniy [Sociology of Social Change]. Moskva: Aspekt Press.
Sztompka, P. (2001). Sotsial’noe izmenenie kak travma [Social Change as Trauma]. Sotsiologicheskie issledovaniya [Sociological Studies], 1, 6–16.
Received 15.04.2025
Accepted 30.05.2025
© 2025 by the author(s). This article is an open access article distributed under the terms and conditions of the Creative Commons Attribution (CC BY) license – https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке внутреннего гранта Ереванского государственного университета в рамках научного проекта «Социально-пространственные практики территориального управления в укрупнённых общинах Республики Армения».
2 Перспективы территориальной администрации РА с внедрением технологического инструментария. (2021). Издательство «Тнтесагет», Ереван. Режим доступа https://asue.am/upload/files/amberd/Amberd-43.pdf
3 Федеральный закон РФ об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти (принят Государственной Думой 5 марта 2025 года). Режим доступа https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_501319/
4 Э. Маркварт является профессором Высшей школы государственного управления РАНХиГС (г. Москва), а также президентом Европейского клуба экспертов местного самоуправления.
5 Закон Республики Армения об административно-территориальном делении Республики Армения. Принят 07.11.1995. Режим доступа http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=2243⟨=rus
6 Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 апреля 1978 г. Режим доступа https://base.garant.ru/183126/
7 Armenian Geographic. Режим доступа https://www.armgeo.am/ru/armenia/
8 Закон Республики Армения о местном самоуправлении. Принят 07.05.2002. Режим доступа http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1305⟨=rus
9 Министр: В Армении осуществят новые укрупнения общин. News.am, 09.06.2022. Режим доступа https://news.am/rus/news/706556.html
10 Территория нового муниципалитета будет соответствовать границам бывшего Эчмиадзинского района Армянской ССР. Sputnik Armenia, 03.07.2025. Режим доступа https://am.sputniknews.ru/20250703/parlament-armenii-prinyal-proekt-ob-obedinenii-obschin-khoy-i-vagarshatap-90913735.html
11 Укрупнение общин не решило большую проблему небольших населенных пунктов. В сотнях сел нет транспорта. Regions.TV, 30.01.2025. Режим доступа https://regionstv.am/ru/10962.html
Local Self-Government Reform in the Perceptions of Residents of Armenia’s Enlarged Communities
Таблица 1. Отношение населения укрупненных общин Армении к лидерам общин
Table 1. Attitude of the population of large communities of Armenia towards community leaders
|
Роль лидера |
Совершенно не согласен |
Скорее не согласен |
Скорее согласен |
Полностью согласен |
|
Лидеры моей общины способны вдохновлять жителей |
20,3 |
14,6 |
33,3 |
31,9 |
|
Лидеры моей общины способны направлять жителей |
17,9 |
14,5 |
33,7 |
33,9 |
|
Лидеры моей общины предлагает новые подходы к развитию поселений |
24,3 |
15,8 |
29,8 |
30,0 |
|
Лидеры моей общины способны объединить жителей вокруг единой цели |
20,7 |
16,3 |
30,6 |
32,4 |
|
Лидеры моей общины поощряют жителей и их инициативы |
19,4 |
14,2 |
31,8 |
34,5 |
|
Лидеры моей общины находятся в постоянной связи с жителями |
18,9 |
16,4 |
29,5 |
35,1 |
|
Лидеры моей общины могут принимать эффективные решения для моей общины |
14,8 |
14,4 |
34,5 |
36,3 |
|
Лидеры моей общины тратят необходимое время на знакомство с проблемами района и поиск решений |
15,6 |
15,2 |
32,7 |
36,4 |
|
Лидеры моей общины имеют прочные личные связи |
18,9 |
11,9 |
29,7 |
39,5 |
|
Лидеры моей общины злоупотребляют должностными полномочиями ради личных целей |
52,4 |
28,6 |
12,2 |
6,8 |
Таблица 2. Отношение жителей укрупненных общин Армении к своим общинам
Table 2. Attitude of residents of large communities of Armenia towards their communities
|
Вариант ответа |
Совершенно не согласен |
Скорее не согласен |
Нейтрален |
Скорее согласен |
Полностью согласен |
|
Я очень привязан к своей общине |
0,8 |
0,8 |
6,0 |
12,0 |
80,3 |
|
Я чувствую себя более комфортно в своей общине, чем в любой другой общине |
0,8 |
2,0 |
4,0 |
10,5 |
82,6 |
|
Я счастлив жить/работать/вести бизнес там, где я живу |
2,4 |
1,8 |
5,4 |
17,1 |
73,3 |
|
Это место — лучшее место для того, что я люблю делать |
3,2 |
5,5 |
10,9 |
15,6 |
64,9 |
|
Никакое другое место не может сравниться с тем, где я живу |
4,7 |
5,7 |
10,9 |
10,2 |
68,5 |
|
Жить и работать в моей общине для меня важнее, чем делать это в другом месте |
4,2 |
5,2 |
7,8 |
13,0 |
69,8 |
|
У меня остались хорошие воспоминания о том, где я живу |
2,5 |
1,5 |
3,0 |
11,9 |
81,1 |
|
Я живу здесь, потому что здесь живет и моя семья (родители, бабушки и дедушки) |
4,0 |
1,2 |
1,3 |
7,8 |
85,6 |
|
Я живу здесь, потому что здесь живут и мои друзья |
7,0 |
5,5 |
7,7 |
13,5 |
66,3 |
|
Я знаю имена большинства людей в моей общине |
6,0 |
9,8 |
10,8 |
21,7 |
51,7 |
|
Я ценю мнение моих соседей и жителей общины |
11,4 |
7,5 |
17,4 |
23,0 |
40,7 |
|
Когда в моей общине возникают проблемы, соседи/сообщество объединяются, чтобы решить проблемы |
12,7 |
8,7 |
16,6 |
25,0 |
37,0 |
|
Я могу доверять членам своей общины |
12,3 |
9,1 |
18,5 |
26,0 |
34,1 |
|
Я чувствую себя частью этой среды обитания |
2,2 |
1,5 |
3,8 |
17,9 |
74,6 |
|
Я больше похож на людей здесь, чем на людей из других мест |
6,6 |
5,6 |
6,9 |
14,3 |
66,6 |